教育治理視角下學(xué)校落實“手機禁令”的挑戰(zhàn)與路徑

將未成年人手機管理工作寫入《中華人民共和國未成年人保護法》，以及教育部就中小學(xué)生手機管理工作發(fā)布的《關(guān)于加強中小學(xué)生手機管理工作的通知》，賦予了學(xué)校在學(xué)生手機管理工作上的合法權(quán)。隨著教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，學(xué)校應(yīng)以中小學(xué)生手機管理作為提升學(xué)校治理水平的內(nèi)生變量，將激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、提升教育質(zhì)量、促進(jìn)學(xué)生自主發(fā)展作為價值追求，最終實現(xiàn)立德樹人的根本任務(wù)。

校園“手機禁令”的時代背景

“00后”“10后”被稱為互聯(lián)網(wǎng)的“原住民”，他們生于互聯(lián)網(wǎng)興盛的時代，生活、學(xué)習(xí)、娛樂等方方面面都受網(wǎng)絡(luò)、電子智能產(chǎn)品的影響。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模為9.89億，其中10歲以下和10—19歲的網(wǎng)民總數(shù)合計占16.6%，小學(xué)及以下和初中學(xué)歷的網(wǎng)民群體占比分別為19.3%和40.3%?！?019年全國未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況研究報告》顯示，未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到93.1%，處于小學(xué)、初中階段的未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率分別為89.4%和97.6%。未成年人因處于成長的特殊階段，在享受互聯(lián)網(wǎng)帶來的便捷的同時，也面臨著多樣的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險，很容易出現(xiàn)過度依賴電子產(chǎn)品、沉迷在線娛樂內(nèi)容、受網(wǎng)絡(luò)不良信息影響等情況。2019年2月5日，聯(lián)合國兒童基金會報告稱，全球70.6%的年輕網(wǎng)民正面臨著網(wǎng)絡(luò)暴力、欺凌和騷擾的威脅，嚴(yán)重影響未成年人的身心健康。

在過度沉迷網(wǎng)絡(luò)、使用電子智能產(chǎn)品的情況下，我國學(xué)生近視也呈現(xiàn)高發(fā)、低齡化趨勢。2018年8月，習(xí)近平總書記就學(xué)生近視問題作出重要指示，強調(diào)“全社會都要行動起來，共同呵護好孩子的眼睛，讓他們擁有一個光明的未來”。隨后，教育部會同國家衛(wèi)生健康委員會等8部門制定了《綜合防控兒童青少年近視實施方案》，指出學(xué)校要科學(xué)合理使用電子產(chǎn)品，并明確提出“嚴(yán)禁學(xué)生將個人手機、平板電腦等電子產(chǎn)品帶入課堂，帶入學(xué)校的要進(jìn)行統(tǒng)一保管”。同時，為預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)不良信息、網(wǎng)絡(luò)不良社交等問題，教育部等六部門于2020年8月發(fā)布了《關(guān)于聯(lián)合開展未成年人網(wǎng)絡(luò)環(huán)境專項治理行動的通知》；2020年10月17日，第十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》，順應(yīng)時代發(fā)展問題創(chuàng)設(shè)了“網(wǎng)絡(luò)保護”專章，第五章第七十條明確提出“學(xué)校應(yīng)當(dāng)合理使用網(wǎng)絡(luò)開展教學(xué)活動。未經(jīng)學(xué)校允許，未成年學(xué)生不得將手機等智能終端產(chǎn)品帶入課堂，帶入學(xué)校的應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理”，這是我國第一次以法律形式對校園手機管理問題予以明確規(guī)定，修訂后的《未成年人保護法》將于2021年6月1日起施行。2021年1月18日，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強中小學(xué)生手機管理工作的通知》，提出“學(xué)校應(yīng)當(dāng)告知學(xué)生和家長，原則上不得將個人手機帶入校園。學(xué)生確有將手機帶入校園需求的，須經(jīng)學(xué)生家長同意、書面提出申請，進(jìn)校后應(yīng)將手機交由學(xué)校統(tǒng)一保管，禁止帶入課堂”，以教育行政禁令的形式再次明確了中小學(xué)生手機使用的管理問題。

可以看出，無論是以立法的形式將未成年人校園手機管理工作寫入《未成年人保護法》，還是教育部就中小學(xué)生手機管理工作發(fā)布的行政通知，都是基于互聯(lián)智能時代的背景下，以近視防護、網(wǎng)絡(luò)安全為途徑，切實保護未成年人身心健康成長的有力舉措，亦是落實立德樹人根本任務(wù)的制度保障。

“手機禁令”入法的機遇與挑戰(zhàn)

“依法賦權(quán)”，學(xué)校落實管理有法可依。這次修訂的《未成年人保護法》以及發(fā)布的《關(guān)于加強中小學(xué)生手機管理工作的通知》，明確了學(xué)校有管理學(xué)生手機等智能產(chǎn)品的權(quán)力，為學(xué)校在學(xué)生手機管理工作上提供了合法的身份，有利于學(xué)校落實教育管理工作。

在立法之前，有很多學(xué)校都已經(jīng)對校園內(nèi)規(guī)范學(xué)生手機使用問題進(jìn)行了一些嘗試和探索，比如制定校規(guī)校紀(jì)，明確手機使用的時間、場所等，有的學(xué)校以聽證會的形式由學(xué)生參與手機使用的規(guī)則制定，這些實踐探索取得了很不錯的成效。而之所以有立法的呼吁，是學(xué)校在實施管理時確實遇到了困境，比如有的學(xué)校制定校規(guī)校紀(jì)禁止學(xué)生將手機帶入教室，沒收違規(guī)學(xué)生的手機進(jìn)行統(tǒng)一保管，但由于缺乏明確的法理依據(jù)，學(xué)校的這些管理行為特別是收繳學(xué)生手機這一行為，經(jīng)常會遭到學(xué)生和家長的質(zhì)疑，認(rèn)為學(xué)校沒有權(quán)力剝奪學(xué)生對手機的使用權(quán)和擁有權(quán)，這就使得學(xué)校在管理學(xué)生使用手機這一問題上處于尷尬的境地，面臨合法性的危機。因?qū)W生手機管理問題而引發(fā)的多種沖突、意外事件，隨著網(wǎng)絡(luò)的傳播，沒有手機管理合法身份的學(xué)校、教師深陷無力辯解的泥沼中，這也使得一些學(xué)校、老師為規(guī)避職業(yè)風(fēng)險，變得不敢管、不愿管、不會管。所以，這次從國家層面以立法的形式規(guī)定學(xué)校有管理學(xué)生手機等智能終端產(chǎn)品的權(quán)力，既是賦予學(xué)校、教師管理的合法權(quán)，也是明確學(xué)校在保護未成年人健康成長上的義務(wù)，學(xué)校、教師有義務(wù)引導(dǎo)未成年人合理使用手機、避免網(wǎng)絡(luò)沉迷。

同時，學(xué)校手機管理立法對學(xué)生、家長來說也是有力的提醒，法律規(guī)定了學(xué)校在學(xué)生手機等智能產(chǎn)品使用上的合法管理權(quán)，學(xué)生、家長就要有明確的法律意識，遵守學(xué)校規(guī)章制度，不能知法犯法，阻礙學(xué)校的教育教學(xué)管理?！笆謾C禁令”入法還有利于學(xué)校借此機會培養(yǎng)學(xué)生的法律素養(yǎng)、規(guī)則意識，使學(xué)生合理、合法、健康地生活于互聯(lián)網(wǎng)時代。

“有效用權(quán)”，學(xué)校管理水平待提升。擁有合法的管理權(quán)后，有效用權(quán)才能取得管理實效。手機管理的難點在于管理執(zhí)行，即如何進(jìn)行管理，需要學(xué)校合法、合理、有效地行使教育管理權(quán)。從實踐結(jié)果來看，有的學(xué)校有著較好的探索成果，但有的學(xué)校在學(xué)生手機管理問題上存在著困境。在管理過程中出現(xiàn)“貓捉老鼠”“打地鼠”的現(xiàn)象，使得學(xué)校、老師在管理學(xué)生手機時出現(xiàn)了簡單粗暴的管理方式。這種情況下，即使擁有合法的管理權(quán)，學(xué)校也必然會遭遇管理困境，無法取得管理實效。

自主管理權(quán)下放后，提升學(xué)校教育治理水平才能激發(fā)辦學(xué)活力。2020年9月，教育部等八部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》，明確學(xué)校要“加快推進(jìn)學(xué)校章程建設(shè)，完善各項規(guī)章制度，增強自主管理、自我約束能力”。激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力涉及方方面面，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而此次“加強中小學(xué)生手機管理工作”便是學(xué)校健全辦學(xué)管理機制、優(yōu)化組織實施、激發(fā)辦學(xué)活力的契機。宏觀政策為學(xué)校依法依規(guī)進(jìn)行教育教學(xué)管理提供了制度保障，但學(xué)校要提升管理水平，完善內(nèi)部治理，細(xì)化管理措施，從而加強學(xué)校制度體系建設(shè)，提升學(xué)校治理能力。手機管理是學(xué)校日常管理的一個方面，學(xué)校還需從激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，切實提升教育教學(xué)質(zhì)量出發(fā)，提升治理水平，有效實施中小學(xué)生手機管理工作。

新時代推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，學(xué)校手機管理問題是提升學(xué)校教育治理能力的一個很好的切入口，是學(xué)校激發(fā)辦學(xué)活力的機遇，亦是對當(dāng)下學(xué)校治理水平和治理能力的挑戰(zhàn)。

教育治理視角下學(xué)校落實“手機禁令”的治理之路

在觀念上，我們要變“管”為“治”，體現(xiàn)“系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”的治理理念。在制定管理方案之前，需廣泛征求教職工、學(xué)生和家長意見，結(jié)合本校學(xué)生特點，切實考慮學(xué)校發(fā)展需求和學(xué)生實際需求，避免“一刀切”的粗暴管理，不隨意模仿管理制度。小學(xué)、初中、高中，不同階段的學(xué)生在校學(xué)習(xí)時，對手機等智能產(chǎn)品的需求是不同的；走讀制、寄宿制學(xué)校，學(xué)生對手機的需求是不同的。學(xué)校在規(guī)則、制度的制定上，還需考慮人性化管理，協(xié)商各方利益，綜合施策。

在行動中，調(diào)動多元主體參與，形成家校社育人合力，實現(xiàn)學(xué)生自主管理。學(xué)生手機沉迷源自成長環(huán)境的復(fù)雜影響，若僅在校園內(nèi)治理，在校園外放縱，必將使學(xué)校努力功虧一簣?！?0后”“10后”學(xué)生的父母在工作、生活中也多是深受網(wǎng)絡(luò)的影響，試想孩子在家里看到父母就是在不斷地玩手機、看視頻、打游戲，學(xué)生又怎會不沉迷其中。因此，有效落實未成年人網(wǎng)絡(luò)保護，增強未成年人合理使用手機等電子產(chǎn)品的意識和能力，需發(fā)揮學(xué)校、家庭和社會的合力作用，營造協(xié)調(diào)一致的良好育人環(huán)境。在管理過程中，最重要的是要培養(yǎng)學(xué)生自我管理意識和發(fā)展學(xué)生自我管理能力，在決策過程中，鼓勵學(xué)生參與規(guī)則的制定，增強學(xué)生的主體責(zé)任感。

在制度上，確保管理的規(guī)范性和程序的正當(dāng)性。學(xué)校在校規(guī)校紀(jì)中應(yīng)明確學(xué)生行為規(guī)范，健全學(xué)生在校手機使用的具體情形和規(guī)則。同時應(yīng)明確教師管理權(quán)利的程序合法性、正當(dāng)性，依法依規(guī)進(jìn)行管理，以程序規(guī)范行為，減少恣意和任性。同時，學(xué)校要為教師實施手機管理權(quán)利提供有效保障。由于輿論壓力、安全風(fēng)險壓力等，實踐中教師往往顧慮重重，教師因?qū)嵤┙逃芾砼c學(xué)生及其家長發(fā)生沖突、糾紛，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時出面進(jìn)行處理。

在監(jiān)督上，落實公開透明的公平公正原則。著名學(xué)者俞可平指出，“善治”的基本要素之一是透明性，有關(guān)社會治理方面的信息需被公民所知，以便公民有效參與決策的全過程，并實施有效監(jiān)督。學(xué)校在管理制度制定前需廣聚多元主體的智慧，并組織多元主體熟知學(xué)習(xí)，在管理的過程中，保證程序正當(dāng)、公平公正，做好涉事多方的溝通教育工作。在多元主體的共同參與、監(jiān)督過程中，落實管理實效。

總而言之，管理有著科學(xué)的規(guī)則和程序，而教育是一門藝術(shù)，面對學(xué)校中的教育管理問題，學(xué)校既要遵循教育規(guī)律原則、科學(xué)操作程序，又要靈活運用，重視方式方法和實際。校園“手機禁令”是教育治理問題中的一個小切口，卻關(guān)系到學(xué)校全面貫徹黨的教育方針、落實立德樹人根本任務(wù)的大戰(zhàn)略，關(guān)系到營造良好教育生態(tài)的大問題。學(xué)校應(yīng)以人為本，有效行使合法管理權(quán)。

（作者：盧立濤、韓會雙，分別系北京師范大學(xué)教育學(xué)部副教授、碩士研究生）（《中國民族教育》雜志2021年第4期）