縣城：區(qū)域教育高質量發(fā)展的重要載體

黨的二十大報告明確提出：“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”，“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（簡稱《縣城建設意見》），明確提出縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐。教育作為我國城鎮(zhèn)化建設的重要基礎，可為區(qū)域社會經濟高質量發(fā)展提供基礎性支撐，如何以縣城為載體推進區(qū)域教育高質量發(fā)展，是“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化建設、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要內容。

區(qū)域教育高質量發(fā)展是新時代經濟社會發(fā)展的必然需要。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，我國已轉向高質量發(fā)展階段，構建高質量教育體系。高質量教育體系建設不僅體現(xiàn)在全面貫徹黨的教育方針、基本公共教育均等化、增強職業(yè)教育的適應性和建設高素質專業(yè)化教師隊伍等，更體現(xiàn)在教育與區(qū)域經濟社會的相適應發(fā)展，滿足區(qū)域常住人口公共教育服務需要、提升人力資本水平和人的全面發(fā)展需要，優(yōu)化區(qū)域勞動力結構、滿足區(qū)域經濟社會發(fā)展及產業(yè)結構調整需求。也就是說，推動教育高質量發(fā)展是新時代教育改革發(fā)展的總體要求和根本任務，區(qū)域教育發(fā)展也不例外。從城鎮(zhèn)化角度看，教育能提升區(qū)域人口文化知識和職業(yè)技能水平，優(yōu)化勞動力結構，從而加速區(qū)域經濟產業(yè)結構調整，即以教育推動城鎮(zhèn)化建設的主動服務供給，而不是被動滿足需要。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度看，完善的鄉(xiāng)村公共教育服務布局、增強城鎮(zhèn)教育對鄉(xiāng)村教育的輻射功能，既能滿足鄉(xiāng)村學齡人口的教育需要，又能主動推進國家主體功能區(qū)建設，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

縣城教育是區(qū)域教育的底色。縣城連接著城市和廣袤鄉(xiāng)村，是區(qū)域內社會經濟文化的中心，是融合城鄉(xiāng)發(fā)展的重要橋梁。2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%?？梢哉f，縣城是國家區(qū)域發(fā)展的基礎。從國家城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑看，縣城既是農村人口走向城市的起點，也是農村城鎮(zhèn)化進程中的主陣地。從鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑看，縣城是推進城鄉(xiāng)要素流動，建立新型城鄉(xiāng)關系，深化城鄉(xiāng)在產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等領域融合發(fā)展的重要平臺。根據國家“十四五”規(guī)劃，到2025年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率要達到65%。這其中，就地就近城鎮(zhèn)化成為重點，因此，以縣城為載體推動區(qū)域教育高質量發(fā)展是新時代區(qū)域教育綜合改革的必然選擇，也是我國區(qū)域教育的現(xiàn)實特點。

近兩年的政府工作報告明確提出，要“加強縣城學校建設”“提升縣城公共服務水平”“加強縣域高中建設”等。推進縣城教育高質量發(fā)展，不僅有利于縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，更有利于大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間優(yōu)化布局；不僅有利于促進城鄉(xiāng)要素的有效流動，更有利于推進國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。未來，如何以縣城為載體推進區(qū)域教育高質量發(fā)展，需要做出適應性調整。

與縣城常住人口相適應，建立公共教育服務掛鉤機制

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，就是要以人為基本參照對象，提前謀劃好基礎設施和公共服務的布局與供給?！犊h城建設意見》進一步明確提出要“順應縣城人口流動變化趨勢”“公共資源配置與常住人口規(guī)模基本匹配”。隨著城鎮(zhèn)化的推進，人口城鄉(xiāng)結構發(fā)生了相應變化，但鄉(xiāng)城流動仍是城鄉(xiāng)人口流動的主要驅動力。第七次全國人口普查數(shù)據顯示，鄉(xiāng)城流動人口依然是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主力軍。2020年我國流動人口達3.76億，大約2/3的流動人口選擇在省內近距離流動?？h城成為人口流動重要集聚地，同時也是農村返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的主要集聚地?？h城的人口流動特征決定了必須建立與常住人口特征相適應的公共教育服務機制，使得縣城的公共教育服務資源配置能夠滿足縣域內常住人口的公共服務教育需要?？h城公共服務教育質量也決定了能否吸引到勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)及留住本土勞動力，決定了勞動者自主創(chuàng)業(yè)和參與產業(yè)活動的能力，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)結構的調整速度和質量。也就是說，高質量的縣城公共教育服務體系有利于縣域人口的城鎮(zhèn)化水平，有利于引導農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

擴大教育資源供給，構建城鄉(xiāng)融合一體的教育體系

黨的二十大報告提出：“加快義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。”《縣城建設意見》提出要推進義務教育學校擴容增位，按照辦學標準改善教學和生活設施；全面改善縣域普通高中辦學條件；完善幼兒園布局；落實農民工隨遷子女入學和轉學政策。同時也明確提出推進縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋。這就要求必須建立縣域內城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌，深化縣域內校長教師交流輪崗，建好老百姓家門口的每一所學校，從而營造良好的縣域教育生態(tài)。結合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，推動人口流失縣城的公共服務資源適度集中。同時，要以縣域為單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進縣城教育服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，增強城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用。

根據縣城產業(yè)結構特征，開展相應職業(yè)技能培訓

國家以縣城為重要載體推動城鎮(zhèn)化建設，就是把縣城作為人力資源要素的供需方及城鄉(xiāng)人力要素的交流池。對于“人”的問題，既要推動人才的流動，在“引”上下功夫，更要在“培育”職業(yè)技能人才上下功夫，培養(yǎng)縣城經濟社會發(fā)展的一大批本土人才。縣城教育的發(fā)展既可為現(xiàn)有勞動力的公共服務需求提供堅強后盾，也可為提供新型勞動力的培育供給發(fā)揮作用。從整體看，縣城產業(yè)結構從傳統(tǒng)單一的農業(yè)向多元化的產業(yè)結構轉型發(fā)展，對人才的需要也是多元的，這就對職業(yè)教育提出了新要求。一直以來，縣城職業(yè)教育尤其是針對農村人口的各種職業(yè)技能培養(yǎng)發(fā)揮了積極作用，成為教育脫貧攻堅的有力措施。因此，未來需要根據縣城產業(yè)結構的調整變化，對現(xiàn)有從業(yè)者和未來勞動者開展針對性職業(yè)技能培訓，提高勞動年齡人口技能素質和穩(wěn)定就業(yè)能力，滿足產業(yè)結構對勞動力的需要，形成區(qū)域人才競爭比較優(yōu)勢，實現(xiàn)以產業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化?？h城職業(yè)教育的開展，可充分借鑒發(fā)達地區(qū)經驗、與產業(yè)結構相似地區(qū)聯(lián)合開展，有針對性地設置專業(yè)和課程，滿足縣城產業(yè)發(fā)展需要。

根據縣城區(qū)位優(yōu)勢，建設區(qū)域協(xié)同共建共享制度

黨的二十大報告明確提出：“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展?！笨h城不是一個獨立的區(qū)域單元，彼此間是有關聯(lián)的，相互共同協(xié)作，發(fā)揮結構性優(yōu)勢，能推進區(qū)域的整體發(fā)展。從縣城的經濟社會發(fā)展看，雖然都要建立均衡的基本公共教育服務體系，但由于人口、勞動力供給的流動性及產業(yè)發(fā)展的關聯(lián)性，相鄰縣城之間很難完全割裂開來，在現(xiàn)實的發(fā)展中影響著彼此、支撐著彼此。只有縣城間互補優(yōu)勢，才能推進各個縣城優(yōu)化產業(yè)結構、快速轉型，地（市）級區(qū)域或省域整體實現(xiàn)快速發(fā)展。也就是說，縣城既要補齊縣域內公共教育服務的短板，也要發(fā)揮教育和產業(yè)結構優(yōu)勢，實現(xiàn)更大區(qū)域范圍的整體發(fā)展。我國區(qū)域教育協(xié)作發(fā)展由來已久，大多以項目為基礎，探索區(qū)域共同體、集團等多種發(fā)展模式?？h城教育規(guī)劃要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，綜合考慮縣域內外等多方面影響要素，確保教育發(fā)展有質量、可持續(xù)。有些縣域還可充分結合國家重點戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域，找準時機和機遇，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合，實現(xiàn)多層次、多方面的跨越式發(fā)展。

（作者系中國教育科學研究院區(qū)域教育研究所所長、研究員，本文系中國教育科學研究院公益性專項資助課題“區(qū)域優(yōu)質教育生態(tài)指標體系構建研究（GYB2022006）”的研究成果）

《中國教育報》2022年11月12日第3版