我國教育法典化的意義與路徑

全國人大常委會(huì)將研究啟動(dòng)教育法典編纂工作列入2021年度立法工作計(jì)劃，教育部將推動(dòng)教育法典化立法研究列入2022年工作要點(diǎn)。編制具有中國特色的教育法典，對(duì)推進(jìn)我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)依法治教，進(jìn)一步完善國家教育基本制度等具有重要意義。

本版自今日起開設(shè)“推動(dòng)教育法典化系列談”欄目，邀請(qǐng)中國教育科學(xué)研究院教育法治與教育標(biāo)準(zhǔn)研究所副所長馬雷軍為學(xué)術(shù)主持人，針對(duì)教育法典的核心概念、立法邏輯、體系建構(gòu)等約請(qǐng)專家進(jìn)行深入探討，希望引發(fā)廣泛關(guān)注，有效推動(dòng)教育法典研究和編纂工作。敬請(qǐng)您的關(guān)注和參與。

《中華人民共和國民法典》是新中國第一部以“法典”命名的法律。什么是教育法典？為什么要教育法典化？如何教育法典化？上述問題需要我們針對(duì)教育法典編纂所涉及的關(guān)鍵問題進(jìn)行深入、系統(tǒng)、持續(xù)的研究。《我國教育法典化的意義和路徑》一文論述了我國教育法典化的重要意義、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和編纂路徑，為教育法典化提供了必要性和可行性的論證。

主持人：馬雷軍

當(dāng)前，教育正面臨前所未有的變革與挑戰(zhàn)，教育體制改革的深度和力度不斷加大，信息技術(shù)正在給教育帶來革命性影響，終身學(xué)習(xí)、線上教育、校外培訓(xùn)等新領(lǐng)域、新問題、新現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。當(dāng)前，教育治理體系需要作出系統(tǒng)改變，治理能力也需要整體提升。推進(jìn)教育治理，關(guān)鍵在于構(gòu)建完善定型、科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)高效、公平合理的國家基本教育制度，而教育立法是最重要的政策供給。

2020年11月16日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)將研究啟動(dòng)教育法典編纂工作列入2021年度立法工作計(jì)劃。教育部將推動(dòng)教育法典化立法研究列入2022年工作要點(diǎn)。啟動(dòng)教育法典的編纂和研究工作，無疑為教育立法和制度建設(shè)、為教育法治實(shí)踐和教育法學(xué)理論研究提供了難得的契機(jī)。

教育法典化的重要意義

法典化一般是指某一規(guī)范性法律文件形式和結(jié)構(gòu)的集約化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。教育法典化是將教育領(lǐng)域的法律規(guī)范集中在一起，從教育和教育治理的基本原則、目標(biāo)宗旨出發(fā)，按照一定的邏輯和方式組合編排，形成涵蓋教育各方面及各領(lǐng)域的重要制度、體制機(jī)制、主要法律關(guān)系、主體權(quán)利義務(wù)的，具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一法律規(guī)則體系。

一是有利于全面梳理整合現(xiàn)有教育法律法規(guī)。編纂教育法典，旨在確立教育領(lǐng)域根本制度、基本制度和重要制度的內(nèi)容及其基本規(guī)則，建立一個(gè)自洽的、體系和結(jié)構(gòu)完整的、邏輯統(tǒng)一的制度體系，既要確定哪些教育制度應(yīng)當(dāng)被納入法典，以及在其中的地位作用和規(guī)范表述方式，又要解決現(xiàn)行制度規(guī)范之間的邏輯關(guān)系以及法律表述上的重復(fù)、缺失、結(jié)構(gòu)失衡、概念不統(tǒng)一和矛盾等問題。我們可以通過編纂教育法典，系統(tǒng)研究上述問題，從而使教育各項(xiàng)基本制度按照重要程度在法典中得到合理安排，在法律框架內(nèi)更為平衡、自洽。

二是有利于全面研究教育領(lǐng)域綜合性法律問題。編纂教育法典需要從教育要遵循的規(guī)律、原則出發(fā)，對(duì)教育制度和法律規(guī)范的全局性與整體性問題進(jìn)行思考和設(shè)計(jì)。單項(xiàng)的教育立法固然重要，但由于缺乏整體性的立法統(tǒng)籌而出現(xiàn)了共性內(nèi)容，如教育方針、原則、主體等，從而面臨立法重復(fù)和相互之間缺乏邏輯自洽性的雙重困境。編纂教育法典，既有利于彌補(bǔ)教育單行法之間存在的罅隙，增強(qiáng)法律制度的系統(tǒng)性、科學(xué)性，也有利于統(tǒng)籌考慮學(xué)校、社會(huì)、家庭教育，構(gòu)建一個(gè)完整的、服務(wù)終身學(xué)習(xí)的教育體系制度框架。

三是有利于全面推動(dòng)教育制度改革創(chuàng)新。編纂教育法典，可以在現(xiàn)有教育法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，改革創(chuàng)新已有的法律依據(jù)；也可以從教育全局進(jìn)行系統(tǒng)思考，改變零敲碎打、修修補(bǔ)補(bǔ)的方式，將改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)集成，更有利于實(shí)現(xiàn)與教育改革同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力。

四是有利于全面構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代化教育治理體系。編纂教育法典，有利于教育法律、制度研究的深化統(tǒng)籌，形成教育制度體系的中國方案。《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，到2035年，我國要總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。構(gòu)建一部以新的理念、方法、技術(shù)和形態(tài)組織起來的，體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、個(gè)性化、終身化特征的，有中國特色、系統(tǒng)完備的教育法典，將是中國教育現(xiàn)代化的里程碑。

教育法典化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

對(duì)照民法典的編纂，編纂教育法典也將是一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。教育領(lǐng)域可以法典化，是因?yàn)槠湟呀?jīng)具備了四個(gè)基礎(chǔ)條件。

一是教育領(lǐng)域已經(jīng)形成較為完備的法律制度。這是教育法典化的首要條件。從教育立法數(shù)量看，目前頒布和實(shí)施的教育法律已有8部，還有1部與教育相關(guān)的國家通用語言文字法。這些教育法律包括綜合性的教育法，規(guī)范專門教育領(lǐng)域的義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例和民辦教育促進(jìn)法，以及規(guī)范特定主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的教師法。學(xué)前教育法已經(jīng)納入立法規(guī)劃，正在制定過程中。從教育立法領(lǐng)域看，家校協(xié)同育人的法律體系基本建成?！吨腥A人民共和國家庭教育促進(jìn)法》的頒布，建立了家庭教育的基本法律規(guī)范。從教育立法質(zhì)量看，近5年義務(wù)教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法、教育法、職業(yè)教育法等已先后完成修訂，學(xué)位條例、教師法正在修訂過程中，所有現(xiàn)行教育法律都將處于根據(jù)實(shí)踐要求完成修訂的狀態(tài)?，F(xiàn)有法律總體與實(shí)踐需要相適應(yīng)，所以在教育法典編纂過程中不需要進(jìn)行全面的修改或者補(bǔ)充，從而降低立法難度。

二是教育法律規(guī)范之間已經(jīng)具備一定的邏輯結(jié)構(gòu)。這是教育法典化的內(nèi)在條件。對(duì)照民法典的編纂，從民法通則到民法總則，都與合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法等民事法律有明確的總分關(guān)系。在教育領(lǐng)域，教育法處于統(tǒng)領(lǐng)地位，規(guī)定了教育的基本原則、基本制度、基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，事實(shí)上具備了基本法的功能。各部教育法律，多以教育法作為立法依據(jù)，圍繞著國家教育權(quán)和公民受教育的權(quán)利義務(wù)構(gòu)建了具體的法律規(guī)范體系。教育領(lǐng)域的法律形成了總則和分則結(jié)構(gòu)，具備了整合的可能性，可以圍繞基本原則、核心概念，以教育基本制度、基本關(guān)系為線索進(jìn)行科學(xué)整理、系統(tǒng)構(gòu)建。

三是教育領(lǐng)域改革舉措奠定了較好的實(shí)踐基礎(chǔ)。這是教育法典化的外在條件。黨的十八大以來，按照?qǐng)?jiān)持深化教育改革創(chuàng)新的總要求，教育領(lǐng)域開展了系統(tǒng)性的綜合改革。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》后，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)了系列改革文件，涉及學(xué)前教育、職業(yè)教育、教師隊(duì)伍建設(shè)、教育評(píng)價(jià)等諸多方面。這些文件的出臺(tái)和落地實(shí)施，解決了教育改革的頂層設(shè)計(jì)問題，標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義教育制度體系的主體框架基本確立，為教育法典編纂奠定了較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度基礎(chǔ)。

四是立法機(jī)關(guān)和主管部門形成了高度共識(shí)。這是教育法典化的關(guān)鍵條件。從實(shí)踐的角度看，教育立法的現(xiàn)實(shí)需求十分強(qiáng)烈，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了教育法律法規(guī)“六修五立”的目標(biāo)。但受限于立法資源緊張等因素，到2020年距離這一目標(biāo)還有較大的距離。2020年，十三屆全國人大三次會(huì)議上，多位代表聯(lián)名提出了關(guān)于編纂教育法典的議案，這一議案受到了高度重視，被列為年度重點(diǎn)議案。教育部對(duì)編纂教育法典的建議給予了積極回應(yīng)并全力支持。完善中國特色社會(huì)主義法律體系的整體要求，與適應(yīng)依法治教實(shí)踐要求高度契合，共同促成了教育法典由理論設(shè)想轉(zhuǎn)化為法治建設(shè)的實(shí)踐目標(biāo)。

教育法典化的編纂路徑

教育法典的研究和編纂工作，應(yīng)當(dāng)是漸次展開、逐步深入的過程，需要立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃、安排，也需要進(jìn)行有組織的系統(tǒng)研究、論證，從而形成明確的研究方向、良好的組織協(xié)調(diào)和可行的工作路徑，將教育法典化工作由計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

首先，優(yōu)先填補(bǔ)教育法律的空白。法典編纂不是全面創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范，而應(yīng)通過對(duì)現(xiàn)行法律條文的整合、歸納、補(bǔ)充和完善進(jìn)行局部創(chuàng)新。因此，法典的編纂應(yīng)當(dāng)與單行法的完善同步進(jìn)行。在學(xué)校教育、社會(huì)教育和家庭教育三大領(lǐng)域，在普通教育、職業(yè)教育、特殊教育等人才培養(yǎng)體系，優(yōu)先完成有關(guān)教育法律的修訂或者制定工作，盡快填補(bǔ)教育法律的空白領(lǐng)域，為教育法典編纂奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其次，系統(tǒng)整合實(shí)質(zhì)編纂的路徑。教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，立足教育新定位，以構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的法律制度為目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有教育法律制度進(jìn)行整合。這種整合是從結(jié)構(gòu)上進(jìn)行重新搭建，從內(nèi)容上以學(xué)校教育為核心并涵蓋社會(huì)教育、家庭教育、終身教育等領(lǐng)域，通過單項(xiàng)法律的修訂或制定，以及適當(dāng)將部分行政法規(guī)及部門規(guī)章的內(nèi)容上升為法律規(guī)范，并在編纂過程中進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充和創(chuàng)新，從而形成完整的教育法律規(guī)范體系。

再其次，組織開展循序漸進(jìn)的研究。教育法典編纂的研究應(yīng)當(dāng)制定中長期的規(guī)劃，合理分布研究力量，確定研究重點(diǎn)。編纂研究應(yīng)當(dāng)拓寬視野、提升高度，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，著力研究教育法的基礎(chǔ)理論問題。從構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的目標(biāo)要求入手，研究確定教育法典的體例框架。從構(gòu)建統(tǒng)一的教育法律原則、規(guī)則特別是核心概念入手，研究教育領(lǐng)域各種法律概念的自洽和協(xié)調(diào)性。從解決新的教育問題入手，研究新型教育法律關(guān)系。在這一過程中，分類分層次歸納總結(jié)教育法典的問題清單、規(guī)則清單，最終形成有規(guī)劃、有目標(biāo)，可疊加、可互補(bǔ)的系列研究成果，為法典編纂奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（作者系教育部政策法規(guī)司副司長）

《中國教育報(bào)》2022年09月15日第6版